公安管理学（公安管理学自考本科）

编者按

办户口、访民情、解民忧，调纠纷、破盗抢、治乱点……广袤的中华大地上，散落着五万多个承担着众多基层治理职能的公安派出所，是“平安中国”这一宏大系统的神经末梢，也是基层治理的重要力量。

2023 年2 月，公安部印发《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023—2025 年）》，描绘了更高水平上实现派出所工作目标的努力方向，明确提出要积极实施主动警务、预防警务，将派出所工作重心转移到源头防范管理等基层基础工作上来。

“主防”意味着转变警务理念，通过主动排查监测预警，及时发现苗头性的、潜在的违法犯罪，把预防做到打击前，打击做到升级前，不断提升发现预防的前瞻性、强化打击整治的主动性、增强社会共治的有效性；“主防”也意味着让派出所实现从“被动应对”到“主动出击”的转变，这需要以数字化技术的广泛应用赋能基层执法，通过制度的改革和技术的升级为主动打击犯罪、治安防范等提供有力支撑；“主防”还意味着主动向前、深入群众，让民警忙在辖区、巡在路上，通过“解民忧、守民心”更好地做到“保民安、惠民生”。全国各级公安机关紧紧围绕“市县主战、派出所主防”警务机制改革要求，守正创新，积极探索推进中国式基层警务现代化走好“主防”之路，切实履行好保一方平安的职责任务。

“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”，是公安部党委站在新时代历史起点上， 准确把握公安改革的阶段性特征、规律性特点，着眼推进公安工作现代化、构建保障新发展格局的新安全格局， 审时度势对公安机关层级职能作出的明确定位。中央书记处书记、国务委员、公安部部长王小洪强调：“派出所作为公安机关的派出机构，处于维护安全稳定第一线， 要强化主防理念、落实主防责任，把工作重心放在源头防范管理等基层基础工作上。”可以说，“派出所主防” 在公安机关职能体系中居于战略性、基础性地位，切实强化主防理念、落实主防责任，提高派出所执行力，发挥支撑全警作用，是公安机关指挥顺畅、运行高效的必然要求，也是中国式基层警务现代化的关键所在。

深刻领会“派出所主防”的内涵要求

近年来，围绕派出所职能定位的争议不断，制度机制没有完全理顺，导致派出所出现“打不胜打、防不胜防”的情况。公安部党委明确“派出所主防”的职能定位以后，各级公安机关立即行动起来，创新思路、体制、机制、方法，采取措施落实主防责任，一些地方的经验做法初见成效。但是，调研中也了解到，实践中出现了不少认识有误区、工作简单化、要求不合理的问题和现象。有的警种部门借机向派出所转嫁专业防范责任， 有的则以支援派出所名义向派出所摊派工作任务，甚至要求派出所设立专业站（室）、确定工作专干，给正在深化中的派出所“两队一室”改革带来冲击，严重影响“派出所主防”目标实现。因此，深入讨论辨明“派出所主防”内涵要求，澄清模糊的甚至错误的认识，对正确贯彻落实公安部党委决策部署十分重要。笔者认为， 可以从以下三个方面来认识和理解：

明确管理、防范是主责主业。派出所作为基层综合性战斗实体，虽肩负着侦查办案的职能，但主要职责还是立足辖区做好管理防范，要将派出所工作重心转移到管控治安要素和防辖区发案、防涉稳事端、防治安事故等管理防范工作上来，实现基础牢、出事少、治安好、党和人民满意的目标。目前，派出所办理70% 以上的刑事案件，这与派出所的主责主业是不匹配的，应当按照“市县主战”的职能定位逐步调整到位。杭州、厦门等一些地方落实派出所办理刑事案件负面清单制度，派出所办理的刑事案件降到50% 以下，有更多的警力、精力投入到管理防范上来。

实施主动警务、预防警务贯彻主防。主动警务、预防警务的基本思路是：加强源头治理，不坐等群众报警报案，不刻意经营线索追求多破案，而是通过主动排查监测预警，及时发现苗头性和潜在的违法犯罪，把预防做到打击前、打击做到升级前，最大限度减少群众的伤害和损失。这就要求做实社区警务，关口前移、源头治理，主动降警情、控发案。为此，公安部党委专门出台《关于进一步做实城乡社区警务工作的意见》，要求深化“两队一室”改革，明确社区警务队排在“两队一室”的第一位，并推动在治安复杂地区探索建立“7×24 小时” 警务室，提高全天候服务群众和保障安全能力。但是， 现在仍有一些地方向派出所下达打击指标，派出所失去了工作自主权，甚至社区民警都承担办理刑事案件任务， 这与“派出所主防”格格不入，亟待建立主防考评体系来保障警务主动、预防提前。

优化警力配备、运行机制体现主防。“派出所主防” 不能只停留在理念上，还要体现在警力配备和机制运行上。公安部党委提出派出所民警占县级公安机关警力、社区民警占派出所警力两个不低于40%，城区“一区一警两辅”、农村“一村一辅警”全覆盖，以及专职社区民警在社区工作时间不低于80% 等硬性要求，确保有力量、有精力落实“一管三防”。在运行机制上以责任制为核心，为派出所定岗编组，实行“两队一室”的派出所固化完善两队互为协同、一室支撑两队的警务运行机制，“两队一室”在专注主责基础上密切配合，白天时段按队室分工各就其位、各负其责，夜间时段、非工作日集约用警，做到2024 年底前全面退出“大轮班”模式。

从四重逻辑来看“派出所主防”的必然性

“派出所主防”的提出，无论是政治要求、理论指引，还是历史传承、实践创新，完全符合内在逻辑， 具有必要性和可行性。

从政治上看，主防是守民心的必然选择。习近平总书记反复强调，民心是最大的政治。公安机关是政治机关，对党忠诚就要努力为党守好人民的心。派出所工作在最基层，民警天天与群众打交道。守民心，要求广大派出所不断密切与人民群众的血肉联系，厚植党执政的群众基础。只有积极实施主动警务、预防警务，将工作着力点转移到预防制止违法犯罪、减少群众受损受害上来，才能虑之于未有、治之于未乱、防患于未然，人民群众的获得感、幸福感、安全感也就更有保障，这也是公安工作践行以人民为中心发展思想的必然要求。

从理论上看，主防是治理犯罪的最佳策略。党的二十大报告要求：“推动公共安全治理模式向事前预防转型”“强化社会治安整体防控”。这一理论创新和行动指南指明了我们前进的方向。近年来，公安部党委强力推动社会治安防控体系示范城市创建，社会治安整体防控能力明显提升。派出所及其社区警务室，与公安检查站和街面警务站一样，是防控体系的重要支点，特别是派出所点多线长面广，抓好“一管三防”，提前防范化解“破窗效应”，防止小问题引发大失序，对强化整体防控尤为重要。

从历史上看，主防是工作重心的重要回归。纵观我国派出所工作发展史，从1954 年《公安派出所组织条例》、1980 年全国城市公安派出所基础工作座谈会到1984 年全国公安基层基础工作会议，一直强调派出所的任务是维持治安、维护秩序。特别是1997 年全国公安派出所工作会议明确以落实责任制为核心，把治安管理和防范工作作为派出所的主要任务。然而历经刑事立案几度大幅上升，打防关系的争论在实践上冲击了主防定位。2019 年全国公安派出所工作会议重点强调了重心下移、关口前移，提出对派出所办理刑事案件实行负面清单管理。2022 年全面深化公安改革推进会，公安部党委明确“派出所主防”定位，这是在新时代历史条件下派出所工作重心回归的重大决策部署。

从实践上看，主防是因时因势的优化创新。我国刑事立案在2015 年达到历史峰值、形成历史拐点后进入下降通道，八类暴力犯罪案件多年持续下降，持枪爆炸犯罪数量极低，已经是举世公认的最安全的国家之一。在传统犯罪日渐式微的大背景下，电信网络诈骗和危险驾驶案件在犯罪构成中比重不断上升，还有精神障碍患者肇事肇祸、未成年人犯罪、家庭暴力、个人极端暴力等犯罪时有发生，这些案件均不能依靠坐等办案、被动反应，必须主动加强防范宣传、教育警示和预警劝阻、干预控制。为此，公安部专门部署开展“五防”（防盗、防骗、防毒、防矛盾纠纷、防治安灾害事故）宣传进社区行动，发挥“一标三实”和智能安防建设成效，提高宣防精准性。同时，从派出所办案发生的问题看，不合理的指标推动必然催生执法乱象，非接触性等案件特点也对办案主体有不同要求和限制。因此，推动落实“派出所主防”，就是在传承中创新、在创新中发展的守正创新之举。

贯彻“派出所主防”理念，

推进中国式基层警务现代化

2023 年2 月，公安部印发了新一轮加强派出所工作三年行动计划（2023—2025），部署实施基层提振、基础提质、基本能力提升“三基三提”行动。“派出所主防” 不是派出所“单打一”的事，而是基于“派出所主防” 定位，形成一整套健全完善的工作体系，支持和保障派出所落实主防责任。这一整套工作体系的健全完善过程， 本质上就是中国式基层警务现代化的过程。主要可以概括为需要各级公安机关共同致力打造的六大体系：

稳中求进的政策体系。公安部层面已经形成了一个派出所工作政策周期集，即每年初出台加强派出所工作的“一号文件”，每两年评选命名一批“枫桥式公安派出所”，每三年实施一轮加强派出所工作三年行动计划。截至目前，已经连续4年出台了4个“一号文件”， 评选命名了两批200 个“枫桥式公安派出所”，正在实施第二轮加强派出所工作三年行动计划（2023— 2025）。解决公安“三基”问题，要像中央抓“三农” 一样，绵绵用力、久久为功。只要坚持不辍，一个问题一个问题地解决、一个项目一个项目地落实，“派出所主防”就会越来越扎实，公安工作的根基就会越来越牢固。

上下贯通的组织体系。按照公安部党委统一部署，各级公安机关成立“一把手”挂帅的加强派出所工作领导小组，建立健全党委成员联系派出所、警种部门支援派出所、基础管控中心归口统筹派出所、派出所“两队一室”互为协同支撑、派出所评价警种部门制度机制。随着这样一个上下贯通、管理闭环的组织体系日益健全完善，必将更加有效地保障“派出所主防”落到实处。

规范统一的制度体系。公安部党委要求在2025 年底前基本形成以公安派出所条例为主干，涉及派出所工作的规章、标准和规范性文件相配套的制度规范体系。这是派出所工作标准化的前提和基础。涉及派出所的条例、规章和标准亟待修订的不少，比如治保会条例、消防监督检查规定、派出所建设标准、装备配备标准等，同时需要创立的也不少，特别是已经列入立法计划的公安派出所条例起草。王小洪同志强调，要把公安派出所条例立法作为牵动派出所工作的“牛鼻子”。这需要公安机关上下协同， 争取经过一个三年行动计划的努力圆满完成这项“牛鼻子”工程。

社会协同的治理体系。公安工作具有兜底性质。但在提前防范控制未成年人违法犯罪、权益保护、溺水自杀，“民转刑”“刑转命”等涉及多部门职责甚至其他部门主责的案事件方面，公安机关经常面临“单打独斗”的困境，在派出所层面更是独木难支。公安机关跨前一步，是践行以人民为中心发展理念的责任担当，也是有关部门和社会各界的迫切希望。上级公安机关要积极统筹力量资源，推动落实部门监管、行业主管、单位主体责任，形成社会共治的体系机制， 为派出所落实“最后一公里”责任提供支撑和保障。

主防导向的考评体系。主防导向的考评体系是把提高辖区群众安全感、满意度作为根本目的，将降警情、控发案作为提高群众安全感、满意度的重要举措，将辖区发案升降和破案情况、有效警情升降和接处警民意监测情况、社区民警与辖区群众“双向”熟悉率、风险隐患预警率、基础管控任务管处率、实有人口信息案前采集率、政务服务满意度等作为主要指标。这既需要加强规范约束，更需要强化科技引领，用信息化手段推动社区民警80% 工作时间沉入社区，落实带队巡逻、就地接处纠纷求助警情、辖区发生案事件必到现场等制度，指引规范办案、精准管控和“无条件、有时限”支援，用科学合理的考核促动“派出所主防”落地，推动主动警务、预防警务落实。

综合多元的激励体系。落实“派出所主防”，除了保障和约束，还要正面引导、正向激励，激励体系应当涵盖从基层民警到派出所和市县公安局。首先是放开高等级派出所的比例限制，既反映派出所建设水平不断提升的现实，也考虑把派出所等级评定与优秀县市公安局评选挂起钩来，争取将高等级派出所比例高的作为推荐前置条件，有利于进一步推动派出所建设再上台阶。其次是抓实创建“枫桥式公安派出所”活动，推动给予荣誉奖励，成为培育基层干部摇篮，真正使得“守枫人” 意识高涨、“创枫人”干劲十足，让“枫桥式公安派出所”成为党和人民满意的代名词，像一面面旗帜高高飘扬在捍卫政治安全、维护社会稳定、保障人民安宁的最前沿、第一线。再次是开展社区警务先进工作者、社区民警和派出所辅警标兵评选学习宣传推广活动，总结推广上海、四川公安机关经验做法，结合实际评选岗位标兵能手，激励民警担当作为，把主防措施落到实处。公安部将于2023 年底首次在全国范围内评选50 名社区警务先进工作者、300 名社区民警标兵、300 名派出所辅警标兵，真正让扎根基层、耕耘基础的派出所民警辅警更有荣誉感、成就感、获得感。

来源：中国警察杂志

责任编审：罗微

本期二审：陈姗

编务终审：李娅梅

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